Местное самоуправление и губернаторы в российской империи. Местное самоуправление Представительные органы местного самоуправления в российской империи
2. Почему Александр 1 отказался от введения конституции в России после войны?
А) Помешали крестьянские бунты, Б) помешала война 1812 года;В) дворянство оказывало сопротивление реформам.
3. Указ о вольных хлебопашцах 1803 года:
А) даровал личную свободу государственным крестьянам; Б) закрепил привилегии крестьян-однодворцев; В) разрешил помещикам отпускать своих крестьян за выкуп.
4. Какой части населения русской деревни касались реформы П. Д. Киселёва? А) государственных крестьян б) помещиков; в) крепостных дворовых крестьян; г) крепостных пашенных крестьян;; д) жителей военных поселений.
5. Какие обязательства брала на себя Россия по Тильзитскому миру? А) должна была признать за Францией все территориальные изменения в Европе; Б) становилась союзником Франции в войне против Англии; В) обязана была вступить в войну против Англии.
6. Определите, о ком идет речь? «Родился в семье небогатого помещика. В 1808-1810 гг. занимал пост военного министра. С 1815 года фактически руководил Государственным советом и деятельностью министерств. Отличался безупречной честностью. Исполнительный чиновник. Был беспощаден и даже бесчеловечен в своей исполнительности. И именно эти черты вызывали негативное отношение к нему окружающих. А) Н. Новосильцев; Б) М. Сперанский; В) А. Аракчеев.
7. Какова цель военных поселений? А) подавить волну выступлений крестьян; б) снизить государственные расходы на содержание армии, в) организация массовой подготовки резервов.
8. Кто возглавлял русскую армию до назначения на этот пост Кутузова? А) М. Барклай де Толли; б) П. Багратион, в) И. Мюрат.
9. Определите, о ком идет речь? «Его родовой герб украшал девиз «Верность и терпение». Пользовался репутацией честного, хладнокровного и самоотверженного офицера. Командовал русскими армиями в нескольких войнах. Накануне Отечественной войны 1812 года был военным министром, командовал первой армией. Его не любили придворные карьеристы. Многие обвиняли его в отступлении русских войск и даже твердили о его измене».
А) М. Кутузов; Б) М. Барклай-де-Толли; В) П. Багратион
10. 23 мая 1816 года Александр 1 утвердил положение об эстляндских крестьянах, по которому в прибалтийских губерниях:
А) усилилось крепостное право; Б) крепостное право было уничтожено;
В) были определены повинности крестьян в зависимости от количества и качества земли.
11. Первая тайная организация будущих декабристов называлась:
а) «Союз спасения», б) «Союз Благоденствия», в) «Союз офицеров»
12. «Конституция » Н. Муравьева предполагала: а) сохранение крепостного права; б) освобождение крестьян без земли; в) сохранение помещичьего землевладения.
13. Какой строй устанавливался в России по проекту П. Пестеля? А) конституционная монархия, б) демократическая республика, в) Самодержавная монархия.
14. Рекрутская повинность – это: а) обязанность крестьян работать на казенной мануфактуре; б) выставление определенного количества людей из податного сословия для обслуживания нужд армии; в) государственный налог с крестьян на содержание армии; г) обязанность податного сословия выставлять определенное количество солдат.
15. Тормозом в развитии экономики России было: а) вотчинное землевладение; б) ремесленные цеха; в) крепостное право; г) отсутствие поддержки со стороны государства.
16. Что из перечисленного входило в состав земской реформы 1864 года:
А) выборный характер земств; б) земства избирались на основе имущественного ценза; в) губернские чиновники могли назначаться только с согласия земств; г) в ряде губерний земства решено было не создавать; д) земства содержали больницы, школы, дороги, тюрьмы.
Е) во главе всех губернских земств стояло центральное земство; ж) земства были созданы, чтобы позднее заменить центральные органы управления.
Местное управление
Свод губернских учреждений 1
Ст. 1. Империя в отношении к порядку местного ее гражданского управления разделяется на губернии, области и градоначальства. 2
Ст. 2. Каждая из сих частей Империи управляется или по Общему учреждению или же по Учреждению особенному. 3
Общее учреждение губернское
7. Каждая губерния состоит из уездов и городов.
14. Губернские места и власти суть: главный начальник губернии; губернатор; губернское правление; статистический комитет; губернское по земским и городским делам присутствие или губернское по городским делам присутствие; губернское присутствие или губернское по крестьянским делам присутствие; губернское по воинской повинности присутствие; губернское по промысловому налогу присутствие; губернское по квартирному налогу присутствие; губернское присутствие по налогу с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках; губернское по делам об обществах присутствие; казенная палата; губернский распорядительный комитет; управление земледелия и государственных имуществ; губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие и присутствие по делам страхования рабочих. В некоторых губерниях состоят губернские по опекунским делам присутствия, лесоохранительные комитеты, приказы общественного призрения, губернские земские собрания, губернские земские управы и губернские комитеты и управы по делам земского хозяйства. 4
15. Уездные места и власти суть: уездный исправник; уездный съезд или уездное по крестьянским делам присутствие; уездное по воинской повинности присутствие; уездные врачи; уездные комитеты общественного здравия и оспенные; дворянская опека; уездный распорядительный комитет; уездное земское собрание; уездная земская управа; уездный комитет и уездная управа по делам земского хозяйства.
16. Городские власти и места суть: в городах С.-Петербурге, Москве, Одессе, Севастополе, Керчи, Николаеве, Ростове-на-Дону вместе с Нахичеванью 5 и в городе Баку: градоначальник; в городах с отдельною от уездной полицией - полицмейстер; городовые врачи; городская дума; городская управа; городской староста; сиротский суд; городское по квартирному налогу присутствие и другие городские установления и чины.
17. Там, где введено Положение о земских участковых начальниках, в каждом земском участке состоит земский участковый начальник. 6
201. Начальники губерний суть правители оных, определяемые с титулом губернаторов по высочайшему благоусмотрению.
202. В некоторых губерниях, управляемых по Общему учреждению, но имеющих особенное положение, состоят, кроме губернаторов, главные начальники губерний под именем генерал-губернаторов. 7
208. В порядке общего губернского управления генерал-губернаторы суть главные блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном им крае.
270. Губернаторы как непосредственные начальники вверенных им высочайшей государя Императора волей губерний суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства. Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех сословий управляемого ими края и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого соблюдение установленных правил порядка и благочиния. Им поручены и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия губернии, доставление страждущим беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований.
Примечания
1 Свод законов Российской империи. Издание 1892 года. Т. 2. СПб., б. г.
2 К 1913 г. Российская империя делилась на 79 губерний (среди них - 8 губерний Великого княжества Финляндского), 21 область, 2 округа и 8 градоначальств. Основной административно-территориальной единицей являлась губерния. Преимущественно на окраинах империи, помимо губерний существовали области и округа. Некоторые крупные города образовывали административно-территориальные единицы - градоначальства.
3 "Общее учреждение губернское" - важнейший законодательный акт, регламентировавший организацию местного управления Российской империи. По содержанию он в своей основе восходил к "Учреждениям для управления губерний Всероссийской империи" (1775 г.). К 1913 г. в соответствии с "Общим учреждением" управлялось 50 губерний Европейской России. "Особенными учреждениями" (правилами), т.е. специальными законодательными актами определялась организация административного аппарата в остальных районах империи (Царство Польское, Сибирь, Средняя Азия и пр.).
4 В связи с некоторыми переменами в административно-территориальном делении империи, в организации губернских и уездных властей в ст. 14-16 "Общего учреждения губернского" издания 1892 г. были внесены к 1913 г. известные исправления. См.: Свод законов Российской империи. Продолжение 1912 года. Ч. 2 СПб., б. г. В настоящей публикации эти статьи приведены в той редакции, в какой они действовали в 1913 г.
5 Имеется в виду город Нахичевань на Дону, располагавшийся близ Ростова-на-Дону. Впоследствии этот город слился с Ростовом, превратившись в один из его районов.
6 Институт земских участковых начальников, призванных осуществлять надзор за деятельностью органов крестьянского сословного самоуправления, был учрежден в 1889 г. в 40 губерниях Европейской России, Сельская территория уезда делилась на земские участки, подведомственные соответствующим земским начальникам.
7 Генерал-губернаторы обычно назначались для управления несколькими губерниями или областями, образовывавшими в этом случае особую административно-территориальную единицу - генерал-губернаторство или край, а также столичными губерниями - Петербургской и Московской. Генерал-губернаторы представляли центральную власть в Великом княжестве Финляндском. К 1913 г. институт генерал-губернаторов в основном сохранялся на окраинах империи, где действовали соответствующие "Особенные учреждения" (см. примеч. 3). Губернии, области и округа Кавказа в 1913 г. объединялись в наместничество во главе с наместниками.
Губернаторы. 1913 год
Всего 68 человек
Сословное происхождение
Крестьяне |
Потомственные почетные граждане |
Духовенство |
Дети офицеров и чиновников |
Нет сведений |
||||
Наличие чинов
Имели звания |
||||||
генерал-адъютант и генерал свиты |
камергер |
статс-секретарь |
||||
| Военные и морские | ||||||
| Гражданские | ||||||
| Придворные | ||||||
| Всего | ||||||
* Один губернатор, имея придворный чин церемониймейстера, был также действительным статским советником (гражданский чин IV класса
Вероисповедание
Старше 65 |
||||||||
Образование
Наличие ученой степени |
Низшее, включая домашнее |
|||||
гражданское |
гражданское |
|||||
Наличие земли
Наличие другого имущества
Число лиц, служивших и состоявших на действительной государственной службе в 1913 г. *
| Ведомство Православного исповедания | |
| Министерство Торговли и Промышленности | |
| Императорское Человеколюбивое Общество | |
| Министерство Народного Просвещения | |
| Министерство финансов | |
| Министерство Иностранных дел | |
| Министерство Юстиции | |
| Министерство Императорского двора | |
| Главное Управление Землеустройства и Земледелия | |
| Наместничество Его Императорского Величества на Кавказе | |
| Канцелярия Совета Министров | |
| Главное Управление Государственного Коннозаводства | |
| Учреждения императрицы Марии | |
| Ведомство учреждений императрицы Марии | |
| Детские приюты | |
| Государственная Канцелярия и Государственная Типография | |
| Министерство путей сообщения | |
| Государственный контроль | |
| Лицей | |
| Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений | |
| Итого |
* РГИА. Ф. 1409. 0п.14. 1913 г., Д. 407. Л. 5.
** Данные за 1912 год.
Земское и городское самоуправление Российской империи
Н.Г. Королева
Местное самоуправление было представлено в России земскими (с 1864 г.) и городскими (с 1870 г.) выборными представительными учреждениями - земскими губернскими и уездными собраниями и их исполнительными органами - управами, в городах - городскими думами и городскими управами. В их ведении были дела, относившиеся исключительно к местным хозяйственным "пользам и нуждам": вопросы благоустройства, строительство и поддержание дорог, народное образование и здравоохранение, продовольственное дело, попечение о развитии местной промышленности и торговли, ветеринарная и противопожарная службы, благотворительные учреждения и т.п. Основу бюджета составляло оценочное обложение недвижимых имуществ (земель, строений, промышленных и торговых заведений), пошлинные сборы, доходы от муниципальных предприятий и имуществ, пожертвования и т.п.
Выборы в представительные органы местного самоуправления проводились на основе куриально-имущественной системы. Земское "Положение" от 12 июня 1890 г. устанавливало два избирательных съезда для выборов земских гласных: для участия в первом съезде, который составляли уездные землевладельцы, был установлен ценз - от 125 до 300 дес. (в зависимости от региона); для участия во втором съезде (от городов и поселений городского типа) ценз составлял 12 тыс. руб. с оборота. Участие крестьян не было прямым: сельские и волостные сходы выбирали кандидатов, из которых губернатор назначал гласных. После революции 1905-1907 гг. был восстановлен уездный избирательный съезд от сельских обществ. В городах выборы в городские думы проводились по так называемой "трехклассной" избирательной системе - в соответствии с величиной уплачиваемого в пользу города сбора. Закон от II июня 1892 г. заменил налоговый ценз имущественным: избирательное право получали владельцы недвижимых имуществ, оцененных на сумму не менее 1-1,5 тыс. руб. в губернских, 300-500 руб. уездных городах и до 300 руб. - поселениях городского типа.
Земское самоуправление до начала XX в. было введено в 34 губерниях Европейской России, в 1911-1912 гг. оно было распространено еще на 6 западных губерний (Витебская, Волынская, Могилевская, Минская, Подольская, Киевская).
Сведения о составе и деятельности органов местного самоуправления поступали в МВД, которое время от времени публиковало их в "Статистическом ежегоднике России". В зимнюю сессию 1913/1914 гг. только часть земств и городских дум опубликовали свои сметы. Для восполнения пробела Совет съездов представителей промышленности и торговли использовал полученные им от МВД сведения, опубликовав их в своем "Ежегоднике". Статистика, приведенная в справочнике, является практически единственным опубликованным сводным документом о земских и городских доходах и расходах накануне первой мировой войны.
Таблица 1
Сословный и имущественный состав губернских гласных
Сословия |
Свыше 5 цензов |
1-5 цензов * |
Менее 0,1 ценза |
Надельные земли |
Без недвижимости |
|||
Гласные, избираемые уездными собраниями |
||||||||
| Дворяне | ||||||||
| Крестьяне | ||||||||
| Прочие | ||||||||
| Итого | ||||||||
| % | ||||||||
Гласные, входящие по должности |
||||||||
| Дворяне | ||||||||
| Крестьяне | ||||||||
| Прочие | ||||||||
| Итого | ||||||||
| % | ||||||||
Общий состав гласных |
||||||||
| Дворяне | ||||||||
| Крестьяне | ||||||||
| Прочие | ||||||||
| Итого | ||||||||
| % | ||||||||
Распределение гласных по роду недвижимого имущества |
||||||||
| Земельное | ||||||||
| Неземельное: | ||||||||
| в уезде | ||||||||
| в городе | ||||||||
| Итого | ||||||||
| % | ||||||||
Источник: РГИА. Ф.1288. 0п.2. 1906. Д.113. Л.34-40; Дякин В.С. Земство в третъеиюньской монархии. Исторические записки. Т.115. С.98. Несовпадение итогов в распределении гласных по сословиям и роду имущества объясняется отсутствием данных о роде имущества II гласных.
* 1 ценз колебался в разных губерниях от 150 до 300 дес.
Таблица 2
Общий состав избирателей первых и вторых собраний 1912-1913 гг.
Губернии * |
Земельный ценз |
Неземельный ценз |
Всего | ||||
неполный |
неполный |
||||||
| Петербургская | |||||||
| Северо-Западные | |||||||
| Северо-Восточные | |||||||
| Центрально-промышленные | |||||||
| Поволжские | |||||||
| Центрально-Черноземные | |||||||
| Южные | |||||||
| Украинские | |||||||
| Итого по 33 губерниям | |||||||
| % | |||||||
| % к итогу 1906-1907 гг. | |||||||
Источник: Дякин В.С. Земство в третьеиюньской монархии. (Исторические записки. Т. 115. С.98.).
* Северо-Западные губернии: Новгородская и Псковская; Северо-Восточные: Вятская, Вологодская, Пермская, Олонецкая; Центрально-Промышленные: Владимирская, Калужская, Костромская, Нижегородская, Смоленская, Тверская, Ярославская; Поволжские: Казанская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Симбирская, Уфимская; Центрально-Черноземные: Воронежская, Курская, Орловская, Рязанская, Тамбовская, Тульская; Южные: Бессарабская, Таврическая, Екатеринославская, Херсонская; Украинские: Полтавская, Черниговская, Харьковская.
Таблица 3
Земские доходы в 1913 году (в тыс. руб.)
| Губернии | Зачеты прошлых лет |
Доходы с принадлежащих земству имущественных и оброчных статей |
Разные сборы |
Пособия земству и возврат расходов |
Разные поступления |
Со свидетельств на право торговли и промыслов |
С недвижимых имуществ |
На губернские потребности |
|
| Бессарабская | |||||||||
| Владимирская | |||||||||
| Вологодская | |||||||||
| Воронежская | |||||||||
| Вятская | |||||||||
| Екатеринославская | |||||||||
| Казанская | |||||||||
| Калужская | |||||||||
| Костромская | |||||||||
| Курская | |||||||||
| Московская | |||||||||
| Нижегородская | |||||||||
| Новгородская | |||||||||
| Олонецкая | |||||||||
| Орловская | |||||||||
| Пензенская | |||||||||
| Пермская | |||||||||
| Полтавская | |||||||||
| Псковская | |||||||||
| Рязанская | |||||||||
| Самарская | |||||||||
| С.-Петербургская | |||||||||
| Саратовская | |||||||||
| Симбирская | |||||||||
| Смоленская | |||||||||
| Таврическая | |||||||||
| Тамбовская | |||||||||
| Тверская | |||||||||
| Тульская | |||||||||
| Уфимская | |||||||||
| Харьковская | |||||||||
| Херсонская | |||||||||
| Черниговская | |||||||||
| Ярославская | |||||||||
| Итого по 34 губ. | |||||||||
| Витебская | |||||||||
| Волынская | |||||||||
| Киевская | |||||||||
| Минская | |||||||||
| Могилевская | |||||||||
| Подольская | |||||||||
| Итого по 40 губ. |
Источник: Статистический ежегодник на 1914 г. СПб., С.430-431.
Таблица 4
Земские расходы в 1913 году (в тыс. руб.)
Губернии |
Участие в расходах правительственных учреждений |
Устройство и содержание мест заключения |
Дорожная повинность |
Народное образование |
Общественное призрение |
Медицинская часть |
|
| Бессарабская | |||||||
| Владимирская | |||||||
| Вологодская | |||||||
| Воронежская | |||||||
| Вятская | |||||||
| Екатеринославская | |||||||
| Казанская | |||||||
| Калужская | |||||||
| Костромская | |||||||
| Курская | |||||||
| Московская | |||||||
| Нижегородская | |||||||
| Новгородская | |||||||
| Орловская | |||||||
| Пензенская | |||||||
| Пермская | |||||||
| Полтавская | |||||||
| Псковская | |||||||
| Рязанская | |||||||
| Самарская | |||||||
| С.-Петербургская | |||||||
| Саратовская | |||||||
| Симбирская | |||||||
| Смоленская | |||||||
| Таврическая | |||||||
| Тамбовская | |||||||
| Тверская | |||||||
| Тульская | |||||||
| Уфимская | |||||||
| Харьковская | |||||||
| Херсонская | |||||||
| Черниговская | |||||||
| Ярославская | |||||||
| Итого по 34 губ. | |||||||
| Витебская | |||||||
| Волынская | |||||||
| Киевская | |||||||
| Минская | |||||||
| Могилевская | |||||||
| Подольская | |||||||
| Итого по 40 губ. |
Таблица 4 (продолжение)
Ветеринарная часть |
Содействие экономическому благосостоянию |
Уплата долгов |
Разные расходы |
Отчисление на образование капиталов |
Запасные суммы |
На губернские потребности и недоимки земских сборов |
|
Не бойся незнания, бойся ложного знания. От него все зло.
Л.Н. Толстой
1 января 1984 года были проведена Земская реформа, которая стала одной из главных либеральных реформ Александра 2. Реформа вошла в историю под названием «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и определяла систему местного самоуправления на местах.
Предпосылки реформы
В начале 60-х годов сложилась весьма плачевная ситуация в российских регионах, причиной которой во многом было неудовлетворительное местно самоуправление. До этого времени все чиновники назначались в Петербурге, и на местах абсолютно не знали нужды и потребности региона и людей, в нем проживающих. В результате практически все сферы жизнедеятельности регионов пришли в плачевное состояние. Здравоохранение, образование, дороги, рынки, хозяйства – проблемы были буквально во всем.
Обратная сторона медали – позиции дворянства, которое было крайне недовольно отменой крепостного права. Освобождение крестьян заставило многих дворян с недоверием относиться к действующей власти. Поэтому Земская реформа 1864 года принималась Александром 2 как попытка частично компенсировать потери дворянства, предоставив им долю власти в регионах.
- Привлечение к местному самоуправлению широкие слои населения.
- Предоставить населению самостоятельность в решении местных вопросов.
- Частичное возмещение дворянству утраченных привилегий.
Особо обращаю внимание на 2 пункт. Эти Александр 2 хотел отвлечь население от идей революции, направив их энергию в конструктивное русло для решения местных проблем.
Суть реформы
1 января 1864 года император подписывает «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Этот документ запустил Земскую реформу, создав в уездах и губерниях органы местного самоуправления. Назывались эти органы – Земства.
Земства были выборными органами власти. Правом голоса наделялись только мужчины от 21 года, а все избиратели делились на 3 курии (разряда): земледельческая, городская и крестьянская.
| Курия | Получали избирательные права |
|---|---|
| Земледельческая | При наличии 200 десятин земли и имущества не менее чем на 15 тысяч рублей. Также признавались владельцы предприятий с доходом выше 6 тысяч рублей. |
| Крестьянская | На 1-ом этапе выбирались представители в волостные сходы . На 2-ом этапе выбирались представители уездных земств . На 3-ем этапе выбирались представители губернских земств . Все шло поэтапно. |
| Городская | Купцы, владельцы предприятий с доходом более 6 тысяч рублей. Также признавались владельцы недвижимости стоимостью 3600 рублей (в крупных городах) и 600 рублей (в остальных городах). |
Выборы по всем куриям проводились 1 раз в 3 года.
Земское самоуправление
Губернский съезд, так же как и уездный, проводился 1 раз в 3 года, то есть выбранные депутаты за 1 срок могли поучаствовать только в 1 таком съезде. В целом уездная и губернская система земств была похожа между собой. Каждый год они проводили сессии и выбирали управление. Уездное управление утверждалось губернатором, а губернское – Министром внутренних дел.
Волостное (местное) самоуправление
Земская реформа 1864 года создавала особую систему самоуправления для крестьян: сельский сход и волостной сход. Сельский сход также был выборным, и его представители также выбирались на 3 года. Они отвечали за распределение земель, повинностей, рекрутчины, выбор управления сходом и старосту. Аналогичные вопросы, но на чуть более высоком уровне решал Волостной сход.
Функции земств
Земская реформа 1864 года наделяла местные органы самоуправления властью для решения локальных местных проблем:
- Строительство местных дорог. Например, строительство дороги между деревнями, или между городом и деревней.
- Открытие и ремонт школ, больниц и приютов.
- Сбор статистических данных и организация переписи населения.
- Помощь крестьянским и иным хозяйствам, особенно в неурожайные годы.
Земства только внешне действовали как независимые и самостоятельные органы. На самом же деле их роль была незначительной и тщательно контролировалось. Главный контроль заключался в том, что все Земства подчинялись губернатору . Губернатор утверждал все решения Земств, а также имел полномочия для отмены любого решения местных органов. Второе ограничение – Земствам запрещалось заниматься политическими вопросами и объединяться между собой (например, нельзя было создать всероссийское Земство). Это были собрания, которые решали конкретные локальные вопросы местного значения, и не более того.
Органы Земств были разделены на исполнительные (Управа)и распорядительные (Собрание).
Реализация реформы
Начиная с 1 января, Земская реформа 1864 года начала свою реализацию под контролем правительства Александра 2. Очень важно отметить, что Земства вводились не на всей территории Российской Империи. В частности новое положение не затронуло 2 категории регионов:
- Регионы, где землевладение отсутствовало или было незначительным. Это Сибирь, Оренбургская, Архангельская и Астраханская губернии, а также Средняя Азия.
- Регионы, где основная часть помещиков не была русскими. Это правобережная Украина, Белоруссия, Литва, Польша, Кавказ.
Это был главный недостаток реформы – избранность. Второй же недостаток – выборные сословия. На бумаге выборная система выглядит самодостаточной, в реальности же она получилась сословной, где значительное преимущество в численности был у дворян.
Отмена крепостного права в России в 1861 году вызвала необходимость проведения других буржуазных реформ в области местного управления, суда, образования, финансов, в военном деле. Они преследовали цель приспособить самодержавный политический строй России к потребностям капиталистического развития, сохранив его классовую, дворянско-помещичью сущность.
Реформы, проведенные в 1863-1874 гг., преследовали именно эту цель. Для буржуазных реформ этого периода характерна незавершенность, непосредственность и узость. Далеко не все, что проектировалось в обстановке общественно-демократического подъема, получило впоследствии свое воплощение в соответствующих законах.
Одной из таких реформ было создание учреждений, которые должны были заниматься местным делом. Земская реформа должна была ослабить движение в стране, привлечь на свою сторону часть «либерального общества», укрепить свою социальную опору - дворянство.
В марте 1859 г., при Министерстве внутренних дел под председательством Н.А. Милютина была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распределительном управлении в уезде». Уже заранее предусматривалось, чтобы вновь создаваемые органы местного управления не выходили за рамки чисто хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II записку о «временных правилах» местного управления, которое строилось по принципу выборности и бессословности. В апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Н.А. Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского как «либералов» уволили в отставку.
Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный также и председателем комиссии для подготовки реформы местного самоуправления, был известен своими консервативными взглядами, однако в условиях подъема революционного движения в стране он не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, выработанной комиссией Милютина - выборности и бессословности. Им была изменена лишь система выборов в проектируемые земские учреждения, которая ограничивала представительство основной массы населения страны - крестьянства, совсем исключала представительство рабочих и ремесленников и давала преимущество землевладельцам и крупной буржуазии.
Подъем общественно-демократического движения в стране (небывалый рост крестьянских волнений, усиление революционного движения в Польше и Финляндии, студенческие волнения, рост конституционных притязаний дворянства), заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, которые оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было получено подготовить проект «нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предлагалось образование при Государственном совете «съезда государственных гласных» из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их в Государственный совет. Когда революционная волна была отбита, самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к участию в законодательстве» и ограничилось лишь реформой местного управления.
В марте 1863 г. был выработан проект «Положения губернских и уездных земских учреждениях», который после обсуждения его в Государственном совете 1-ого января 1864 г. был утвержден Александром II и получил силу закона. Этот закон в российском обществе был принят неоднозначно. Вот что писал известный общественный деятель А.И. Кошелев в своих записках: «Многие были недовольны Положением», "Находили, что круг действия земских учреждений и права, представленные земству, слишком ограниченны. Другие, и в том числе и я, доказывали, что на первых порах вполне достаточно и того, что нам дали; что следует усердно заняться разработкой и пользованием этого малого, нам отмеренного и что если мы исполним эту нашу обязанность добросовестно и со смыслом, то и общество, придет само собою».
По закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ. Те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний назывались гласными (имевшими право голоса). Количество уездных гласных по разным уездам колебались от 10 до 96, а губернских - от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились на три курии: 1) уездных землевладельцев 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. В первую курию входили все землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, лица, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тысяч рублей, а также уполномоченные от духовенства землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и отчасти крупная торгово-промышленная буржуазия. Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тысяч рублей, а также владельцы городского недвижимого имущества стоимостью не менее как на 500 рублей в мелких и на 2 тысячи рублей в крупных городах. Эта курия была представлена главным образом крупной городской буржуазией, а также дворянами-владельцами городских недвижимостей.
Третья курия состояла из представителей сельских обществ, главным образом крестьян. Однако по этой курии могли баллотироваться также и местные дворяне и духовенство - тоже как представители «сельских обществ». Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей - многостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором выбирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель, провести в земства наиболее состоятельных и «благонадежных» гласных из крестьян и ограничить самостоятельность сельских сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Важно отметить, что по первой, землевладельческой курии избиралось такое же количество гласных в земства, как и по остальным двум, что обеспечивало преобладающее положение в земствах дворянства. Вот данные о социальном составе земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867 гг.). В уездных земских собраниях дворяне составляли- 42%,крестьяне-38%, купцы-10%, духовенство-6,5%,прочие-3%. Ещё большее преобладание дворян было в губернских земских управах: дворяне составляли уже 89,5%,крестьяне - всего 1,5%,прочие-9%.
Представителями уездного и губернского земского собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы - министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов исполнительных органов-управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно. Члены управ получали определенное жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своем жаловании (по найму) земских врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих (которые составляли так называемый третий элемент в земстве). На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения. Земство получило право собирать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и недвижимых имуществ. На практике основная тяжесть земских сборов была возложена на крестьянство (на десятину крестьянских земель земский сбор составлял 11,5 коп., а на десятину остальных- 5,3 коп.). Основные расходы земств (80-85%) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратились 8% и на народное образование - 5% земских средств.
Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведение земств отдавалось устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, «попечение» о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже постройка церквей, содержание местных тюрьм и домов для умалишенных. Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций рассматривалось самим правительством даже не как правило, а как обязанность земств: ранее этим занималась администрация, теперь заботы о местных делах перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.
Однако, и в пределах своей компетенции земства находились под контролем местной и центральной власти - убернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить любое постановление земского собрания, признав его «противным законам или общим государственным пользам». Многие из постановлений земских собраний не могли вступать в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскание недоплат по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т.д.) земства были вынуждены обращаться за содействием к местной полиции, которая не зависела от земств.
Положением 1 января 1864 года о земских учреждениях введение земств предусматривалось в 34 губерниях, т.е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялось на Сибирь Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины России - Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространялось действие закона 1864 г., земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. - ещё в 9, а в 1868-1879 гг. - в остальных 6 губерниях.
Компетенция и деятельность земства все более ограничивались законодательными мерами. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров и «разъяснений» Министерства внутренних дел и Сената, которые предоставляли губернатору право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, признанного губернатором «неблагонадежным», ставили земских служащих в полную зависимость от правительственных учреждений.
В 1867 г. последовали запреты земств разных губерний сноситься друг за другом и сообщать друг другу свои решения, а также печатать без разрешения местного губернского начальства отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали под угрозой наказания закрывать заседания собраний, если на них обсуждались вопросы, «не согласованные с законом». Циркуляры и указы 1868-1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от власти губернатора, стеснили свободу прений в земских собраниях, ограничивали гласность и публичность их заседаний - оттесняли земства от заведования школьным образованием.
И все же земства сыграли большую роль в решении местных хозяйственных и культурных вопросов; в организации местного мелкого кредита путем образования крестьянских ссудо-сберегательных товариществ, в устройстве почт, дорожном строительстве, в организации медицинской помощи в деревне, народного образования. К 1880 г. на селе было создано 12 тысяч земских школ. Земские школы считались лучшими. Медицинские учреждения в деревне, хотя и малочисленные и несовершенные (врачей приходилось в среднем по 3 на уезд) целиком были образованы земством. Это все же был шаг вперед по сравнению с дореформенным временем, когда число сельских школ было совершенно ничтожным, а медицинская помощь в деревне совсем отсутствовала. Велика роль земств и в статистическом изучении состояния народного хозяйства, в особенности крестьянского.
Земства, несмотря на то, что они решали в первую очередь хозяйственные вопросы, все-таки стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценить как буржуазную по своему характеру.
Развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского управления исходя из того, что она получит там достаточно прочные позиции.
Городское самоуправление было реформировано на тех же началах что и земское самоуправление. В 1862 г. в 509 городах были организованы всесословные комиссии для разработки оснований предстоящей реформы. В 1864 г. проект нового городского положения был уже готов, но потом неоднократно пересматривался, и только 16 июня 1870 г. его, наконец, утвердил Александр П.
По городовому положению 1870 г. городские думы (введенные ещё Екатериной II), составлявшиеся из депутатов от сословных групп, были заменены бессословными, члены которых- гласные - избирались на четыре года на основе имущественного ценза. Общее число гласных колебалось по разным городам от 30 до 72; в Москве число гласных было 180, в Петербурге-250. Городская дума избирала городскую управу, состоявшую из городского головы и двух или более членов.
В выборах гласных участвовали все плательщики городских налогов - это были домовладельцы, собственники торгово-промышленных предприятий, банков и пр., причем они разделялись на три избирательных собрания: в первом собрании участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивающие третью часть общей суммы налогов по данному городу, во втором - средние плательщики, также уплачивавшие в общей сложности одну треть налогов, в третьем - все остальные.
Каждое собрание, избирало третью часть установленного для данного города общего числа гласных. Таким образом обеспечивалось преобладание в думах и избираемых ими городских управах наиболее крупных плательщиков городских налогов, т.е. наиболее крупной (в масштабе данного города) буржуазии.
Рабочие, служащие, интеллигенция, не платившие городских налогов, в выборах гласных не участвовали. Так, в 1871 г. В Москве при численности ее населения в 602 тысячи человек право избирать и быть избранными в городскую думу имели лишь 20,6 тысяч человек, (около 3,4%), из которых 446 человек составляли первое избирательное собрание, 2200 - второе и 18 тысяч человек -третье.
Компетенция городского самоуправления, как и земского, была ограничена рамками чисто хозяйственных вопросов: внешнее благоустройство города, устройство рынков и базаров, попечение о местной торговле и промышленности, о здравоохранении и народном образовании, меры предосторожности против пожаров, содержание полиции, тюрьм, занятие благотворительностью.
Принудительной властью для исполнения своих постановлений не обладали и городские учреждения - они подчинены были надзору губернатора и министра внутренних дел: городские головы губернских городов утверждались в должности министром, головы других городов - губернатором. Словом, городское самоуправление, как и земское, было органом не местной власти, а лишь подсобным органом правительства по вопросам местного хозяйства.
В течение 70-х годов новое городское положение было введено по всей России, за исключением Польши, Финляндии (где сохранялось прежнее городское устройство) и только что завоеванных районов Средней Азии.
Не вводя на Кавказе земства, царское правительство отдало здесь в руки чиновника громадное местное хозяйство. Но, опасаясь, чтобы развитие торговли и промышленности не замедлялось в случае оставления городского хозяйства в руках чиновничества, правительство ввело «Городское положение 1870 г.», также и на Кавказе. На Северном Кавказе «Положение 1870г.» было введено во всех крупных городах, в Закавказье - лишь в Тифлисе, Баку, Кутаиси и Эривани; в Гори и Ахалцихе оно было введено в упрощенном виде. Во всех остальных городах и местечках Закавказья городское хозяйство оставалось в ведении местной полицейской власти. В тех же целях содействия буржуазии в городах Северного Кавказа были учреждены городские банки, а в Тифлисе открыт Коммерческий банк.
Проведение в жизнь закона о городском самоуправлении было крайне стеснено и носило на себе яркий отпечаток самодержавного строя и интересов дворянства. На органы городского самоуправления, так же как и на земства, возложен был целый ряд «обязательных» расходов, большая часть которых в сущности должна была оплачиваться из общегосударственных средств.
Основными источниками городских доходов были оценочный сбор с недвижимых имуществ и налоги на торговлю и промыслы. В Москве конца 70-х годов эти источники составляли 76% доходного бюджета. Так как руководящая роль в городском самоуправлении принадлежала более или менее крупной буржуазии, то последняя старалась переложить бремя городских налогов на менее имущие слои населения. Оценка имущества и доходов находилась в ведении городского самоуправления, т.е. фактически в руках крупной буржуазии.
Наиболее крупной статьей городских расходов, на считая указанных выше расходов на общегосударственные нужды, были затраты на благоустройство города: в Москве конца 70-х годов расходы по этой статье составляли около 31% расходного бюджета.
В центре крупного города, где жили богатые купцы и фабриканты, имелись и мостовые и тротуары, и уличное освещение, иногда и конка, тогда как окраины, населенные беднотой, утопали в грязи и мраке и были лишены удобных способов сообщения с центром. В маленьких же городках благоустройство практически отсутствовало- по всем городам 50 губерний Европейской России расходы по благоустройству составляли в начале 80-х годов в среднем около 15%.
Заботы городского самоуправления о народном образовании, народном здравии и «общественном призрении» были очень невелики: по всем городам 50 губерний в начале 80-х городов на учебные заведения расходовалось около 3 млн. руб., на больницы, приюты, богадельни и пр., - около 2,5 млн.; в общей сложности это составляло около 13% общегородского бюджета.
Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она явилась все же крупным шагом вперед, поскольку заменяла прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно- культурном развитии пореформенного города. При этом в общественном движении городские думы участвовали слабо, так как купечество и фабриканты мало интересовались политикой.
Таким образом, при всей своей половинчатости реформа местного самоуправления была шагом вперед. Заседания городских дум и земских собраний были публичными, и отчеты о них могли печататься в газетах. Новые органы самоуправления, как в городе, так и в деревне, основанные на буржуазном праве, способствовали капиталистическому развитию страны. Но и органы городского самоуправления, как и органы земского самоуправления, были под постоянным придирчивым контролем царской администрации. Вся полнота власти на местах по-прежнему была в руках губернаторов и других администраторов, назначаемых властью.
Губернатор, как и в XVIII веке, обладал всей полнотой административных прав, а также определенными судебными правами, включая отрешение от должности любых чиновников губернии. В ведении губернатора находились и воинские гарнизоны. В случае же каких-либо чрезвычайных происшествий губернатор обязан был принять все необходимые меры, не дожидаясь команды сверху и помощи от центральной власти. Губернатору подчинялись все местные органы отраслевых ведомств, в том числе таможенная, пограничная и иные службы. Раз в три года он обязан был объезжать подвластную территорию, производя ревизию всех государственных органов, выявляя всяческие беззакония, в особенности лихоимство. Одним словом, губернатор являлся как бы монархом в миниатюре. Губернатору для исполнения его функций полагалась канцелярия. При нем было учреждено губернское правление в качестве совещательного органа. Была учреждена должность вице-губернатора, который являлся помощником губернатора и возглавлял вместе с тем Казенную палату- орган местного финансового управления.
Губернатор контролировал и деятельность новых органов местного управления: присутствий по крестьянским делам, по делам городского и земского самоуправления, фабричных инспекций и прочее. Ключевой должностью в уезде стала должность исправника.
14 августа 1881 г. принимается Распоряжение о мерах к ограничению государственного порядка и общественного спокойствия. Репрессивным органам фактически предоставлялись неограниченные полномочия.
В 1882 г. принимается специальный закон о полицейском надзоре, значительно усиливший систему этих мероприятий.
Либеральный период в развитии российской государственности заканчивался, начиналась эпоха контрреформ.
Они начались в годы правления Александра III и были отмечены настоящей реакцией и отступлением от реформ 60-70 гг. Контрреформы задели и земскую и городскую реформы. Дело здесь в следующем. Введение земств усилило влияние буржуазии и объективно ослабило позиции дворянства. В ряде губерний обнаружился «недобор» гласных из дворян из-за сокращения числа дворян-землевладельцев. В промышленных губерниях представительство дворян в земствах сокращалось за счет усиления торгово-промышленной буржуазии и новых землевладельцев из купцов и богатых крестьян.
Правительство было обеспокоено оппозиционными настроениями и конституционными притязаниями земских деятелей. Эти настроения особенно ярко проявлялись в либерально- оппозиционном движении на рубеже 70-80-х годов.
Правительственная реакция поэтому поставила себе задачу усилить роль дворянства в земстве за счет обеспечения этому сословию более полного устойчивого господства в земских учреждениях, ограничить представительство и права буржуазных элементов, в собственности крестьянства, и вместе с тем еще более усилить контроль за деятельностью земств со стороны административных властей. Реакционное дворянство требовало вообще ликвидировать бессословность и выборность земств. В этом плане и был разработан проект о преобразовании земских учреждений, автор которого стал директор канцелярии Министерства внутренних дел. А.Д. Пазухин. При обсуждении проекта в Государственном совете правительство не решилось пойти на удовлетворение этих притязаний наиболее реакционной части дворянства.
12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Формально оно сохранило принципы бессословности и выборности земств, однако эти принципы были сильно урезаны, в чем и заключался смысл земской контрреформы. Так, земледельческая курия, по которой ранее могли баллотироваться землевладельцы всех сословий, теперь стала курией дворян землевладельцев. Ценз для дворян уменьшился вдвое, а число гласных землевладельческой курии существенно увеличивалось; соответственно этому уменьшалось число гласных по остальным куриям - городской и сельской. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор утверждал гласных. Лишалось избирательных прав духовенство. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, вследствие чего более половины избирателей по этой курии лишались права участвовать в выборах в земства. В результате этого удельный вес дворян в уездных земских собраниях повысился с 42 до 55%, в губернских - с 82 до 90%, в уездных земских управах удельный вес дворян повысился с 55 до 72%, а в губернских с 90-94%. Гласные от крестьян теперь составили: в уездных земских собраниях 31%(вместо прежних 37%), в губернских собраниях - 2% (вместо прежних 7%). Удельный вес гласных от буржуазии сокращался с 17 до 14% в уездных земских собраниях и с 11 до 8% - в губернских.
Впрочем, кардинальных изменений в социальный состав земств контрреформа 1890 г. не внесла, ибо и раньше, несмотря на наметившуюся тенденцию к «обуржуазиванию» земств, дворянство в них преобладало.
Обеспечивая решительное преобладание дворян в земствах, земская контрреформа пошла на дальнейшее ограничение прав этого дворянского земства. Теперь губернатор фактически полностью контролировал деятельность земских учреждений. Он мог отменить любое постановление земств, поставить на обсуждение земских собраний любой вопрос. Вводя новое административное звено - губернское по земским делам присутствие (посредствующая инстанция между земством и губернатором), которое проверяло «законность» и «целесообразность» постановлений земских собраний.
Земская контрреформа хотя и затормозила, но все же не смогла предотвратить объективного процесса «обуржуазивания» земств. Потерпели крах надежды правительства на подавление земского либерального движения, которое продолжало нарастать. В целом контрреформа, 1890 г., не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне. Те же цели самодержавие преследовало и при проведении городской контрреформы. 11 июня 1892 г., было издано новое «Городовое положение», по которому значительно урезали избирательные права городского населения. От участия в городском самоуправлении теперь отстранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкая буржуазия - мелкие торговцы, приказчики и прочие. Это достигалось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и финансовой буржуазии. В результате резко сократилось число самих избирателей в городские думы; например: в Петербурге - с 21 тысячи до 8 тысяч избирателей, в Москве - с 20 тысяч до 8 тысяч избирателей. Таким образом, даже в этих двух столичных городах правом участия в выборах в городское самоуправление пользовалось не более 0,7% населения. В других городах число избирателей сократилось в 5-10 раз, так что нередко количество гласных равнялось числу участвовавших в выборах. При этом, более половины городов вообще не имели выборного городского самоуправления.
Согласно «Городовому положению» 1892 г., ещё более усиливалась система опеки и административного вмешательства в дела городского самоуправления. Губернатор не только контролировал, но и направлял всю деятельность городских дум и городских управ. Городские думы не могли теперь сделать и шагу без надлежащего «соизволения, разрешения и утверждения». Сами городские головы и члены городских управ теперь рассматривались как состоящие на государственной службе чиновники, а не как «избранные» представители городского населения. Однако в дальнейшем на практике городская контрреформа, как и остальные контрреформы 80-90-х годов, не была полностью реализована: объективные социально-экономические процессы развития русского пореформенного города оказались сильнее попыток самодержавия усилить сословно-дворянский элемент в городе.
Монархия так и не смогла преодолеть оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая поддерживала буржуазию.
Таким образом, переход самодержавия в начале 80-х годов XIX века к прямой и неприкрытой реакции оказался возможным в результате слабости крестьянского и рабочего движения, бессилия либеральной оппозиции. Самодержавию удалось провести серию контрреформ в сословном вопросе, в области просвещения и печати, в сфере местного управления. Главная задача, которую ставило себе самодержавие, заключалось в том, чтобы укрепить свою социальную базу- класс помещиков-позиции которого были подорваны крестьянской реформой 1861 года, и другими реформами 60-70-х годов.
Однако реакции не удалось осуществить программу контрреформ в том объеме, в котором она была задумана. Попытка реакций пойти дальше по пути «исправления роковых ошибок 60-70-х годов» (буржуазных реформ) была сорвана начавшимся с середины 90-х годов новым подъемом революционного движения в стране.
В самих «верхах» в то время не было единства: наряду с реакционным направлением требовавшим решительного «пересмотра» реформ 60-70-х годов, было и оппозиционное, требовавшее «уступок» духу времени». Даже среди консерваторов наиболее дальновидные их представители (М.М. Ковалевский, В.И. Семевский, И.А. Вышнеградский и др.) понимали невозможность восстановления в стране старых порядков.
Более того, в обстановке революционного подъема 90-х годов правительству на практике не удалось полностью реализовать те реакционные меры, которые были изложены в законах, изданных в конце 80-х -начале 90-х годов. Реакция оказалась бессильной повернуть вспять исторический прогресс.
Проблема модернизации, т.е. коренного обновления всех сфер жизни от экономики до государственного строя, встала вновь перед Россией на рубеже века Модернизацию предстояло проводить на огромном пространстве, в стране со многими феодальными пережитками и устойчивыми консервативными традициями. Внутренняя политика строилась на великодержавных принципах. Нарастала социальная напряженность, обусловленная быстрым развитием новых экономических форм.
Углублялся конфликт между помещичьим и крестьянским секторами экономики. Пореформенная община уже могла сдержать социальной дифференциации крестьянства. Крепнущая российская буржуазия претендовала на политическую роль в обществе, встречая противодействие дворянства и государственной бюрократии. Главная опора самодержавия - дворянств теряла монополию на власть. Самодержавие с трудом шло на политические уступки, переходя от реформ к репрессиям. Система высших органов власти и управления была призвана укрепить власть императора.
Русско-японская война 1904-1905 гг., приведшая к поражению, еще более усилила напряженность. Страна стояла на пороге революции. Она началась после расстрела мирной демонстрации 9 января 1905 года и в короткий срок охватила всю страну.
Под давлением революции самодержавие было вынуждено пойти на уступки. 6 августа 1905 г. Николай II подписал манифест, которым системе государственной власти утверждалась законосовещательная Государственная Дума, названная «булыгинской» по имени тогдашнего министра внутренних дел А.Г. Булыгина, разработавшего его проект. Дума создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих по силе основных законов, через Государственный совет к верховной самодержавной власти». Проект законосовещательной думы уже никого не удовлетворял, тем более что революция ширилась. В октябре в стране началась Всероссийская политическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работа промышленных предприятий. В этой обстановке Николаю II ничего другого не оставалось, как объявить Манифест 17 октября 1905 года, в котором подчеркивался конституционный путь развития страны и предоставление гражданских свобод и провозглашался законодательный характер представительного органа - Государственной думы. Дума как нижняя палата Парламента рассматривала и одобряла бюджет, принимала законы. Однако для вступления их в силу требовалось утверждение Государственного совета (верхняя палата) и Императора. 23 апреля 1906 г. царь утвердил в новой редакции Основные государственные законы Российской империи. Они закрепляли создание Государственной Думы, Государственного Совета и Совета министров. Была устранена характеристика власть императора как «неограниченной». Тем не менее, основные его прерогативы сохранялись.
В результате изменений в государственном строе, Россия приобретала некоторые черты конституционной монархии, что и было закреплено в Основных государственных законах в редакции 1906 года: была проведена реформа Государственного совета и принято новое положение о Совете министров, по которому исполнительная власть становилась автономной от главы государства. Создавался новый образ российского парламентаризма.
Порядок формирования Государственной думы изложен в законе от 3 июля 1907 года по сравнению с законом о 11 декабря 1905 года резко сужался круг избирателей. Целые слои населения - женщины, военнослужащие, так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники-скотоводы), лишались права избирать и быть избранными. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельные губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний, выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек в остальных городах. Что касается членов Государственной Думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том числе 28 от городов.
Хотя ряд ограничений на участие в выборах в Думу нельзя признать разумными, в частности, отстранение от выборов лиц администрации и полиции, тем не менее, их общая социальная направленность очевидна: не допустить в Думе смуты и вольнодумства. Этим целям в первую очередь служили высокий имущественный и возрастной ценз и не допуск к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов. Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам, можно назвать представительным лишь с определенной долей условности.
В начале XX века Россия оставалась страной аграрной, поэтому разрешение аграрного вопроса имело для нее огромное значение. Аграрная реформа начала XX века связана с именем главы правительства П.А. Столыпина. Ее проведение связано с революционными событиями 1905-1907 гг.
5 апреля 1905 г., принимается указ «О даровании населению облегчений по уплате долгов». На его основе было проведено освобождение от взысканных недоимок по продовольственному сбору, существовавшему до 1866 г. и аннулировались долги по ссудам на продовольствие.
В сентябре 1906 г. указом «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков начинается переселенческая политика правительства.
В октябре 1906 г. принимается указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших поданных сословий». Провозглашались единые права для всех поданных в отношении государственной службы (за исключением «инородцев»). 9 января 1906 г. был принят указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования». Им провозглашался свободный порядок выхода из общины, и закреплялись наделы в собственность в любое время. Заявление о выделе через старосту доводилось до сельского общества, которое простым большинством голосов и в месячный срок было обязано определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Крестьянин мог требовать сведение выделяемых ему участков воедино или денежной компенсации. Аграрные указы были закреплены в законах, принятых Думой.
Но даже эти половинчатые попытки реформ окончились неудачей. После переворота 3 июня 1907 г., по существу, были отменены какие-либо гарантии прав и свобод, у Думы были отобраны ограниченные законодательные полномочия, и она фактически превратилась в законосовещательный орган. Попытки конституционных реформ окончились неудачей, и те проблемы, которые должны были решаться парламентским, цивилизованным путем, решались насильственно- революционными, методами.
Таким образом, изменения, произошедшие в государственном строе России в начале XX века, позволили укрепить свои позиции буржуазии, но ни в коей мере не решали проблем, выдвигаемых трудящимися страны, а первая русская революция, несмотря на поражение, только подтолкнула и ускорила развитие революционного процесса в России.
10.2. ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Петренко Николай Иванович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Место работы: Межрегиональный открытый социальный институт, г. Йошкар-Ола
Аннотация: в статье анализируются процессы становления и развития правового регулирования и организационного оформления системы органов местного управления в Российской империи. Уделено внимание структурному построению отдельных органов, порядку их формирования и объему компетенции.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, земства, земское собрание, дума, управа, гласные, губные избы, вече.
EVOLUTION OF LOCAL GOVERNMENTS IN THE RUSSIAN EMPIRE
Petrenko Nikolay I., Professor, Doctor of Legal Science, chairman of the Department of Theory and History of State and Law Place of employment: Interregional Open Social Institute, Yoshkar-Ola
Abstract: in article processes of formation and development of legal regulation and organizational registration of system of local authorities in the Russian Empire are analyzed. Attention is paid to structural creation of separate bodies, an order of their formation and volume of competence.
Keywords: local governments, zemstvoes, territorial meeting, thought, justice, public, lip log huts, veche.
Самоуправление как форма организации власти на местном уровне присуще народам России с древних времен. Образцом средневековой вечевой демократии являлись Великий Новгород и Псков. Территория Новгорода делилась на две стороны и пять концов, которые в свою очередь, делились на улицы. Военная организация Новгорода была представлена тысячей -вооруженным полком, который комплектовался двумя сотнями от каждого из пяти концов города. Вопросы текущей жизни жители сторон, концов и улиц решали на соответствующих вече, где и избирали уличанских и кончанских старост и сотских. Городское вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий - все они выступали в качестве общегородских органов управления. Все важные вопросы, включая принятие законов, заключение и расторжение договора с князем, избрание высших должностных лиц, объявление вопросы войны и заключение мира, мобилизация народного ополчения, размер и процедура налогообложения и другие решались на вече. Подготовительная работа по выдвижению вопросов на вече и их исполнение после принятия возлагались как на распорядительный орган, на совет господ. В его структуру входили действующие и ранее избираемые высшие должностные лица. Действующее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами .
Подчинение в XV веке Новгорода, наряду с Псковом и Вяткой, власти Москвы, привел к упразднению их самобытной системы самоуправления. Параллельно с усилением центрального аппарата Московского государства сужалась сфера местного самоуправления. Государственными должностными лицами на местах были наместники, осуществлявшие свои функции по системе кормления. Они собирали подати, удостоверяли имущественные сделки, осуществляли судебные функции и содержались за счет местного населения.
Низовой административной единицей была волость. Органом волостного управления была волостная канцелярия - казна, возглавляемая сотским или старо-
стой. Крестьяне, населявшие волость, совместно распоряжались землей, лесами и лугами и несли бремя государственных податей и повинностей. Помимо распорядительных функций, волостная канцелярия с участием представителей от крестьян рассматривала малозначительные судебные дела. Формы и организация местного самоуправления вплоть до XVI века не были закреплены нормативно и складывались на основе местных обычаев и традиций.
В связи с тем, что сложившаяся система управления уже не соответствовала задачам централизации власти, в середине XVI в Ивана IV устранил систему кормления. Вместо наместников и волостелей в уездах было учреждено губное и земское самоуправление. Губное управление, по мнению В.О. Ключевского, представляло собой разветвленную систему правоохранительных органов, получивших название губных изб. Возглавляли их выборные из служилых людей уездов губные старосты, в подчинении которых находились избираемые из числа тяглых людей целовальники. Ранее старостам подчинялись сотские, пятиде-сятские и десятские. Они выбирались по сотням, полусотням и десяткам. Также выбирались по полицейским участкам, последние в свою очередь делились по числу дворов губные округа . В ведении губного управления находилась реализация уголовной и уголовно-исполнительной политики .
Помещичьего землевладения в уездах не было, а также их не было и в волостях. В результате этого посадские люди, дворцовые крестьяне, черносошные крестьяне приобрели право выбирать «излюбленных голов», то есть старост и «лучших людей» - целовальников и земских судей. В своей деятельности они полагались на выборных от крестьянской общины -сотских, десятских, пятидесятских .
В семнадцатом веке губное самоуправление и земское самоуправление заменялось воеводско-приказным управлением. Это упразднило органы местного самоуправления. Отчасти этот перекос был компенсирован
Петренко Н. И.
ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
введением в деятельность публичного управления различных форм дворянского самоуправления. Так, в ряде уездов при воеводах выборным путем формировались дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать отдельные свои действия.
Кардинальные преобразования муниципальной службы были предприняты Петром первым. Страна была разделена на губернии, разделенные на провинции. Провинции разделялись на дистрикты. В вершине губерний находились губернаторы, которые назначались царем. Они осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и судебные функции. В качестве совещательного, коллегиального органа при губернаторах, посредством выборов из местных дворян, формировались ландраты в составе 8 - 12 человек. Провинциями управляли воеводы. Во главе дистриктов находились земские комиссары. Земские комиссары находились в подчинении земским камерирам.
В 1723-1724 годах были учреждены магистраты, в Москве - Бурмистерская палата. В палату входили бурмистры. Они выбирались на избирательных собраниях. В других городах страны основывались земские избы с выборными бурмистрами, которые находились в подчинении ратуше, а не воеводе.
Новые органы городского самоуправления были ответственными за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, занимались социальной сферой. В частности занимались развитием народного образования.
Существенным шагом в плане укрепления муниципальной службы стала принятая Екатериной II 21 апреля 1785 г Грамота на права и выгоды городам Российской империи. В качестве особого юридического субъекта в документе выделено «общество градское» в качестве объединения городских обывателей вне зависимости от их сословной принадлежности. Городским властям приказывалось проводить учет горожан, который отслеживался в городской обывательской книге, предназначенной для этих специальных целей. Жители городов в зависимости от достатка и сословной принадлежности делились на шесть разрядов .
Общая дума избиралась на три года. Она возглавлялась городским головой. Гласные от каждого разряда имели только один голос при голосовании .
Общая дума формировала из своего состава шести-гласную думу, в состав которой входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была исполнительным органом при общей думе, также она решала ряд вопросов общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для ведения текущих дел .
В Положении 1785 года установлен кроме общей и шестигласной дум третий орган, который называется собрание «общества градского».
В провинции реализовать в полном объеме систему органов местного самоуправления не удалось. Создавались собрания всех горожан, также создавались небольшие выборные советы (представители городского населения из разных групп) .
Правление Павла I ознаменовалось дальнейшим усилением централизации власти. Представительные органы самоуправления в городах ликвидировались, создавались особые подразделения губернской администрации на местах - ратгаузы, хотя часть их состава
была выборной.
Широкомасштабные реформы второй половины Х1Х в., далее последовавшее освобождение от крепостной зависимости крестьян, развитие отношений капиталистического характера, рост напряженности в социальном отношении катализировали процесс создания принципиально новых органов местного управления. Александром вторым первого января 1864 г. подписано Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а шестнадцатого июня 1870 г. - Городо-вое положение . Реформа обращена на упрочение самостоятельности местных обществ и объединение усилий всех слоев населения для решения задач по жизнеобеспечению территорий. Земское самоуправление задумывалось как изолированное от государства публичное правление, лишь опекаемое и проверяемое в ограниченных пределах государственными органами и должностными лицами.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях предусматривало деление избирателей уездов на три курии (землевладельцев, городских жителей и крестьян) для избрания собрания уездного земского .
Земское собрание и земская управа входила в земские учреждения. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (обязательная должность считалась председателя управления государственным имуществом, далее депутат от духовного ведомства, затем городской голова уездного города, а затем следовали представители уездных ведомств). Собрание собиралось ежегодно на сессию. Обычно сессия продолжалась десять дней .
Земские учреждения были созданы на губернском и уездном уровне, но они не затронули волость, в которой в большей степени было сохранено прежнее регулирование.
Органами городского самоуправления являлись городские избирательные собрания, городские думы и городские управы. Возглавлял все эти органы городской голова.
В правление Александра III были приняты новые редакции Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Городового положения от 11 июня 1892 г. , в которых произошла корректировка правового статуса местных органов самоуправления. Она выразилась в усилении государственного контроля над земствами, придании им статуса важного звена государственного аппарата, увеличению представительства в них дворян. Например, только дворяне получали право участия в избирательном собрании по первой курии.
После февральской революции Временное правительство предприняло очередную попытку реформировать систему земских органов самоуправления. Планировалось учредить земские органы в волостях и на отдельных территориях городов участковые думы и управы . События октября 1917 г. приведшие к крушению Российской империи как государства привели и к ликвидации системы земских и городских органов самоуправления.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 81,76%.
Список литературы:
1. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. С. 34
2. Исаев И. А. История государства и права России. М.: Юристъ, 2005. С. 96
3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 152
4. Кишченко О. А. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России // Проблемы преобразования и регулирования социально-экономических систем. СПб., 2007. С. 141
5. Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч.2. М., 1987. С. 51
6. Комкова Г. Н., Крохина Ю. А., Новоселов В. И. Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 119
7. Кутафин, О. Е. Муниципальное право РФ. М.: Юристъ, 2008. С. 159
8. Лимонов А. М. Местное самоуправление в РФ. - М.: ЮИ МВД РФ, 2008. С. 183
9. Мокрый В. С. О развитии местного самоуправления в Российской федерации и вопросах его законодательного регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. С. 148.
10. Пресняков А. Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. М., 1993.
11.ПСЗ-3. Т. X. Отд. 1. №6927; т. XII. N 8708.
